厘清责任督学的“责任边界”

2019-01-14 18:49:47

转至:中国教育新闻网 2019-01-14 11:32:11

伴随着教育督导体制的完善以及督导活动的常态化,责任督学已经成为教育发展过程中不可缺少的重要力量。然而,在教育督导实际工作中,很多督学或教育行政管理机构却没能客观、公正、清晰地认识或界定督学的责任,以至于责任督学“责任边界”模糊,对督导工作产生负面影响。因此,理清责任督学的“责任边界”是一个亟需研究和解决的问题。

责任督学“责任边界”模糊的表现

管评不分,工作定位模糊。深入推进管办评分离,厘清政府、学校、社会之间的权责关系,构建三者之间的良性互动机制,促进政府职能转变,是新时期教育改革与发展的重要方向,而挂牌督导制度的建立正是教育领域管办评分离的重要体现。然而,当前很多地方的挂牌督导却存在着管评不分,督导责任越位、缺位、错位的问题。主要体现在误将挂牌督导等同于教育管理,误将责任督学等同于教育行政管理者。责任督学从“督”的工作重心转移到“管”,在一定程度上干扰了学校的自主办学,影响了督导评估的客观性与公正性。挂牌督导作为教育督导机构向基层学校延伸的触角,其督导评估的角色定位不能改变。管评不分,工作定位模糊,会造成责任督学的“责任模糊”,往往是“种了别人家的田,荒了自己的地”。

主业不清,督导活动异化。按照《中小学校责任督学挂牌督导办法》的规定,责任督学对每所学校实施经常性督导每月不得少于1次,视情况可随时对学校进行督导。这对责任督学督导的时间与频度提出了量化的要求。然而,责任督学每月重复性的工作,不仅让有的学校无所适从,也让一些责任督学感到了无生趣。一些责任督学为了改变这一现状,将挂牌督导活动与自身的专业特长“有机结合”起来,“创造性”地开展工作,如实施专题讲座、开展送课活动、主持学校论坛、进行校际交流、组织教研活动等。这些活动在一定程度上丰富了学校管理的内涵,对学校的发展具有积极的推进作用,但是,教育活动的丰富并不等于挂牌督导职能的到位,事实上,这些活动并非挂牌督导的职能所在,看似轰轰烈烈、热热闹闹,实则职能越位,督导活动异化,这也是责任督学“责任模糊”的重要表现。

处罚不明,追责无限扩大。责任督学有规定职权,就有相应责任,责任和权力二者相依,才能推动责任督学依法履责。但是我们应当清楚,责任督学的责任是相对的,不能无限扩大。一些地方,教育督导机构与教育行政管理部门将“责任督学”视为学校的“包保责任人”,责任督学所负责的学校只要出现任何问题,都要追究责任督学的责任,与校长同奖同罚。例如,学校教育教学质量区域排名靠后,要追究责任督学的责任;责任学校出现教师违规补课行为,要追究责任督学的责任;责任学校出现违规问题,同样要追究责任督学的责任。在有的教育行政管理者看来,责任督学的责任无处不在,学校管理事无巨细,只要出现问题,板子就要打在责任督学的身上。处罚不明不白,追责无限扩大,同样是责任督学“责任边界”模糊的体现。

明晰责任督学的“责任边界”

1.准确定位,划清职能边界

依法明晰政府、学校、社会的权责边界,构建系统完备、科学规范、运行有效的制度体系,形成决策、执行、监督相互协调、相互制约的教育治理结构,需要进一步优化教育督导体制。推进挂牌督导工作也是转变政府职能,构建新型教育治理体系的必然选择。责任督学应正确定位自己的角色,划清与教育管理者的职能边界。

一是要确立教育督导相对独立的属性。《教育督导条例》指出:国务院教育督导机构和县级以上地方人民政府负责教育督导的机构在本级人民政府领导下独立行使督导职能。这是教育法规对教育督导机构职能定位的法理界定,明确了教育督导机构相对独立的工作体制。督学责任区作为教育督导机构的职能延伸,承担着督促学校依法办学的重要职责,虽对学校没有直接的管理权,却有全面的监督权。独立教育管理之外的第三方评价者,才是责任督学的理性归位。

二是要完善科学有效的教育治理体系。新型的社会治理体系,要求建立并完善决策、执行、监督三位一体的工作机制。在教育领域,实行领导决策、教育行政执行、教育督导监督三位一体的教育治理体制符合教育发展的方向,只有这样的工作定位,才能进一步划清教育督导与教育管理的权限与职责,才能确保责任督学教育督导的不错位、不越位。如北京市委市政府决策、教委相关部门执行、教育督导委员会监督的教育治理体制,有效地确立了教育督导的地位,强化了督导的权威,理顺了督导与决策、行政的关系,从顶层设计与制度构建上明确了教育督导的“责任边界”。

2.科学设计,分清活动边界

责任督学活动应当紧扣督导主题,挂牌督导的重心在“督导”,无论是经常性督导、专项督导还是协作性督导,或是其他类型的督导活动,都应当明晰督导活动的边界,紧紧围绕督导的本质属性,不能背离督导的职能。

一是督导活动要严格履行督学职责。《中小学责任督学挂牌督导办法》明确规定了责任督学的五项职责:对学校依法依规办学进行监督;对学校管理和教育教学进行指导;受理、核实相关举报和投诉;发现问题并督促学校整改;向教育督导部门报告情况,并向政府有关部门提出意见。同时,规定了八项经常性督导任务,即:校务管理和制度执行情况;招生、收费、择校情况;课程开设和课堂教学情况;学生学习、体育锻炼和课业负担情况;教师师德和专业发展情况;校园及周边安全情况,学生交通安全情况;食堂、食品、饮水及宿舍卫生情况;校风、教风、学风建设情况。这是对责任督学工作的纲领性制度设计,具有极强的指导性与规范性。督导活动应限定在督学职责与督导事项之中,不能随意无限扩充,不能成为教育行政管理者伸向学校的手,成为管控学校的工具。例如,某地在创建文明城市过程中,对中小学校下达一系列迎检任务,要求责任督学依据布置要求,严格督查,逐校核实,这样的要求显然超出了挂牌督导的活动边界。

二是督导方式要体现督导专业特点。督导的专业性是系统而多样的,不仅体现在督学对教育内涵的深刻理解,对教育管理的全面认识,对教育问题的敏锐洞察上,更体现在督导方式的专业性与科学性上。督学在督导过程中应具有督导的视角,体现督导的属性,这样,才能与常规的教育教学管理相区别。例如,课程开设和课堂教学情况是责任督学督导的基本职责之一,围绕这一主题,可以采取听课评课的方式,但是,督学视域下的听评课不同于教研员视角下的听评课。教研员立足微观,站在学科发展的视角,对课堂教学的细节,如教师的一言一行、课堂的结构流程等进行诊断分析,以期对教师专业发展予以引领。而督学视域下的听评课却需要全局观念,要从单一传统的“学科教学本位”中走出来,在课堂教学中捕捉教育教学管理的诸多信息,对学校教育教学中存在的问题给出准确的诊断,提出合理化建议,督促学校积极改进,引导学校稳步发展。如在一次到班级听课的督导中,督学发现班级的课程表有一节体育课打上了黑点,授课教师的名字与其他体育课不一致,几个班级的课程表都有这样的现象。督学认为,这所学校有可能存在“阴阳课程表”的现象。果然,督学在与学生交谈中发现,标黑点的课程为语文、数学教师兼任的“自习课”,对此学生意见很大。在向学校反馈的环节中,督学及时指出这一问题,督促学校迅速整改。这样的听课活动显然具有督导特性,与传统意义上的学科教研活动存在着一定的差别。

3.权责统一,厘清责任边界

要建立完善责任督学权力清单与责任清单制度,不无限扩大督学的权力,也不无限扩大督学的责任,厘清责任督学的责任边界。

一是责任应定位履职,而非结果。督学只对督导过程的科学性与督导结果的客观性负责,而不必为管理的现状结果、学校办学水平、教育教学质量全面负责。教育督导对学校管理只能通过督导过程的指导与结果的引导,产生间接影响;只能通过督导专业权威性,为教育决策机构与教育行政机构提供科学、有效、系统的诊断评估,对教育行政决策施以影响,进而改变区域教育的生态。学校的办学水平、教育教学质量,学校发展状况,虽然与督学实施的教育督导存在着一定的关系,却绝非关键性、决定性因素,这些指标只能作为考核评价督学的参考依据,却不能成为唯一依据,更不能因为学校的办学水平不高、教育质量较差等对责任督学进行追究问责。

二是追究应适度合理,依法有据。根据《教育督导条例》《督学管理暂行办法》《中小学责任督学挂牌督导办法》等有关文件规定,责任督学责任追究的范围应当限定在四个方面,即:无正当理由不参加教育督导工作的;弄虚作假,徇私舞弊,影响督导结果公平公正的;滥用职权,打击报复,干扰被督导单位正常工作的;发现违法违规办学行为或者危及师生生命安全隐患而未及时督促学校和相关部门处理的。对在这四个方面出现问题的责任督学,一定要严格惩罚,启动相应的问责机制,但是,除此之外,却不能随意扣帽子,压担子,打击责任督学的工作积极性与主动性,影响挂牌督导工作的正常开展。如某地制定严格的禁补令,明令禁止中小学在职教师校外补课,发现一起,查处一起,并追究学校校长、责任督学的责任,这样的规定显然没有法理依据,是督学责任无限扩大化的表现。(作者:梁好,单位:安徽省宿州市埇桥区教育体育局)

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